律令制以前は有力な豪族がそれぞれの地域を支配していました。律令制が開始されると、土地と人民はすべて天皇（朝廷）のものとなり（公地公民）、地方豪族の多くが郡司に任命されます。

中央から派遣される国司の元で郡司は税の徴収などを担当するようになりました。9～10世紀になると田堵と呼ばれる人たちが登場してきます。この田堵は元郡司や郡司の一族だった人たちです。元々富農層であった田堵は私出挙で貧しい農民から高利の利息をとり富を蓄財していました。

10世紀になると朝廷は課税の対象を人から土地に変更します。口分田を名（名田）と改め、名の経営を田堵に請け負わせることで徴税を行いました。やがて荘園の運営にも関わるようになった田堵は、荘園公領制を支える重要な役割を担うことになります。